综合分析起来，导致农村“断层”的原因表现在以下几个方面：

　　（一）在一些地方，群众盼什么，怨什么，急需解决什么，干部不知晓，在知民情，解民难，与群众密切沟通联系上出现了“断层”。

　　（二）个别农村农业生产在一定程度上出现了停滞，一些地方是“386199”（妇女、儿童、老人）在种田地。农村劳力缺乏，农业基础建设严重滞后，农村生产力发展出现了“断层”。

　　（三）个别农村在新农村建设、传统农业向现代农业过渡的过程中，在引领、管理和人才上出现了“断层”。

　　（四）个别农村庸俗文化、封建糟粕衍生，在用先进思想文化占领农村阵地上出现了“断层”。

　　（五）个别地方黑恶势力、宗族势力有所抬头，在基层民主政治建设和党组织与农民在组织关联上出现了“断层”。

　　这些“断层”现象，直接关系到农村民生、农村生产力发展、党在农村的执政基础等问题，关系到城乡统筹、推进社会主义新农村建设、和谐社会建设。时代呼唤解决，群众盼望解决，必须看到它的重要意义。

　　解决“断层”问题必须成为提到议事日程的常抓工作

　　四川省南充市高坪区位于四川省盆地东部，幅员面积806平方公里，人口60万，辖30个乡镇和2个街道办事处，素有川北“丝绸之乡”、“柑橘之乡”、“冬菜之乡”的美誉，是个经济欠发达地区。

　　在后税费时期，一些地方干部和群众间出现了“蛙水关系”、“油水关系”，干群不和谐，影响了执政基础。因此，时代需要干部下去，这就要求我们必须站在巩固党的执政基础地位的高度来认识和把握解决“断层”问题。

　　由此引出高坪区级地方党委、政府的思考：

　　解决“断层”是当前必须解决的关键性问题。

　　解决“断层”是解决“三农”问题的一个突破口和工作抓手，关系到党的执政基础在农村的巩固、关系到农村的思想文化阵地建设是否巩固。

　　高坪区党委、政府认为：我们现在正处于转轨、各种社会矛盾交织、经济快速发展的关键时期。不仅要求我们解决农民的生产、生活现实问题，而且要变城乡分割为城乡统筹，变传统农业为现代农业，变农村日常“四季歌”为新农村建设。因此，解决“断层”，必须建立和贯穿一根红线，落实好中央、省、市的要求，它的抓手和方法是以“乡干部要下乡，公仆要尽责”为主要内容的“富民强村”活动；必须制定领导责任———部门责任———执政行为内容；从政策、制度、目标上保障。

　　由此区委书记和区党委决策：解决“断层”，绝不搞短期行为，绝不搞花架子，绝不做表面文章，宁可放慢发展速度，宁可压缩基本建设投资规模，也一定要把老百姓的民生问题解决好。因此，决定从2007年起在全区开展“富民强村”活动。它的宗旨和终极目标是巩固党的执政基础地位，把乡干部“逼”到农村去，“逼”到老百姓中间去，助贫帮困解决问题，破解“三农”难题，它的最终目的是要适应转轨、变型，解决城乡分割，提高农村生产力，达到城乡协调、快速发展，巩固党的执政能力，密切干群“鱼水关系”。这是区委对高坪农村发展规律的准确判断和把握。

　　由此，高坪区委、区政府对解决“断层”问题做了五条规定：

　　解决“断层”问题的主题是：开展以“乡干部要下乡，公仆要尽责”为主要内容的“富民强村”活动。

　　解决“断层”问题的总体要求是：一年打基础，二年见成效，三年大变样。作为行动主体的干部来说，要求转变角色，由管理型向服务型转变。而探索乡村两级干部在后税费时代的角色转变是这次活动的精华。

　　解决“断层”问题的目标是：一是村级组织建设明显加强；二是农民人均纯收入稳定增长；三是村集体经济实力不断壮大；四是农村社会更加稳定和谐。

　　解决“断层”问题的工作措施是：一是发展一项致富增收产业；二是为群众办一件以上实事；三是帮扶一批困难群众脱贫致富；四是探索一条发展集体经济的路子；五是建立一套有效的矛盾调处机制；六是建设好一个强有力的村级班子。

　　解决“断层”问题的保障措施是：一是建立“富民强村”活动领导小组，设立办公室，落实专、兼职工作人员，实行组织保障；二是开展督查督办，强化纪律保障；三是严格目标考核管理，挂牌公示，实行成果倒逼机制保障；四是加大激励奖惩力度，提供资金、物质保障。

　　由此形成了高坪区委书记和高坪区党委、政府解决“断层”问题的施政决策。

　　严格考评激励约束机制，“逼”干部进村入户，解民难创新业

　　高坪区委、区政府在“富民强村”活动中做到“两个全覆盖”：一是干部与群众对接“全覆盖”，参加帮促不少一名干部，帮助农民不漏一户农户；二是解决问题“全覆盖”：扶贫助困,发展产业必须做到100%,一项都不能少。

　　由此该区形成了区、乡（镇）、村、组“四级”联动，领导干部、一般干部、党员、村民“四级”连心，全区32名副县级领导干部分别联系了1个乡镇、街道办；68个区级部门定点联系了32个乡镇、街道办事处的100个重点村（居）。

　　高坪区解决“断层”问题，开展“富民强村”活动，是把区、乡（镇）、村干部逼到农户家中去，实行真帮实促，是用制度和机制来促进和保障，并形成长效作用。具体形成了五大操作机制：

　　（一）规范的责任量化机制

　　高坪区的“富民强村”活动，首先要求干部必须进村入户，填好与农民的见面联系卡，建好民情日记台账，记好民情日记，并做到以下五个100%：

　　知晓率100%：做到100%的群众知晓活动的意义、活动的方法步骤、达到的目的，知道干部姓名、职务、联系电话等。

　　发卡率100%：驻村（居）干部必须亲自到农户家里填发区里统一印制的《乡镇干部与农（居民）户见面联系卡》，不漏一户。

　　填卡率100%：不得出现代填卡、一次多填卡、空白卡。

　　见面率100%：驻村（居）干部、进社区干部与所联系的农户或居民户见面必须全覆盖，每个季度必须达到1次及以上。

　　知民度100%：每个干部必须有民情日记，建立民情台账，知晓老百姓家中的大事、难事、忧事，清楚老百姓在盼什么、想什么、怨什么，困难是什么。

　　（二）科学的考核考评机制

　　高坪区为推动全区“富民强村”活动的有效开展，区委、区政府出台了操作性很强的“富民强村”活动考核考评细则。其中：对全区32个乡镇（街道办）、399个村（居）按照城郊型、平坝型、山区型类型分别制定了考核标准；对联系“富民强村”工作的区级联系部门、副科级及以上领导干部分别制定了考核办法。

　　（三）严格的激励约束机制

　　高坪区规定：对在“富民强村”活动中获得区委、区政府表彰的乡镇、街道办干部，符合领导干部任职条件的，予以优先提拔；不符合任职条件的给予政治、物质奖励；对特别优秀的村（居）干部，符合提拔使用条件的，按程序逐步充实到乡镇空缺的事业单位；对年龄大的优秀村（居）干部，给予解决养老保险问题。让基层干部政治上有奔头，经济上有想头。

　　还规定：对在“富民强村”活动中完成下达目标任务在前5名的乡镇、街道办给予通报表彰和重金奖励。

　　并将“富民强村”活动目标任务作为乡镇、街道办党（工）委书记的任期目标和年度目标的主要内容进行工作实绩考核，实行一票否决制。

　　在“富民强村”活动中将干部的津补贴浮动40%，按干部的德、能、勤、绩进行考评量化打分兑现。

　　（四）压力传导机制

　　高坪区在“富民强村”活动中，实行工作成果倒逼。建立目标责任机制，层层签订责任书，对既定目标定人员、定责任、定完成时限，实行目标倒逼和责任倒查制，将工作压力最终传导到每一个干部，使干部人人有压力，个个有责任。

　　在“富民强村”活动中，高坪区实行定点联系。县级领导定点联系乡镇（街道办）制度，每名县级领导均联系一个乡镇（街道办）；实行区级部门蹲点和联系薄弱村、贫困户制度和联系乡镇（街道办）制度。

　　在“富民强村”活动中，高坪区对干部下乡驻村，实行时间规定。联系乡镇的部门领导干部和乡镇领导干部每年驻村时间一般不少于1个月，乡镇其他干部每年驻村时间一般不少于4个月。乡村干部驻村保持相对稳定，一定3年不变。

　　（五）责权调控机制

　　为了使乡镇开展好“富民强村”活动，高坪区赋予乡镇党委干部人事管理权限、财政调控权限、自主发展权限：赋予干部管理权限。将以区级部门管理为主、乡镇管理为辅的乡镇事业单位负责人的任免、一般干部调动评先、评优、晋级，下放乡镇党委管理，使乡镇党委在“富民强村”活动中能有效地使用好干部。

　　增强财政调控权限。区财政足额预算乡镇政权运转及相关事业发展经费，除对乡镇干部工资实行直发外的津补贴下放乡镇管理，由乡镇浮动40%，根据干部在“富民强村”活动中的考评实绩，兑现浮动的津补贴。

　　扩大自主发展权限。区政府对乡镇的项目规划建设事先征求乡镇的意见，乡镇引进的新办企业或乡镇引进入驻工业集中区的企业所缴纳的税收区级分享部分返还给乡镇，使乡镇在“富民强村”活动中能够加大扶持兴办农业产业化基地和产业化龙头企业的力度。

　　高坪区通过以上五大“规定动作”，用机制、制度和组织手段保障贯彻，在全区掀起了干部下村社、进农户、解民难、创新业的热潮。

　　从解决生产力要素中人的因素和关键性问题解决“断层”问题

　　高坪区在解决“断层”问题中，在“富民强村”中既讲求“规定动作”，也突出“自选动作”，讲求二者的有机结合。因而，各地在实践中，根据本乡、本村的实际，探索了以下几种行之有效的“富民强村”模式，重点解决干部进村入户后，如何具体帮助和引导农民群众兴产业、奔富裕。

　　“双五”对接“富民强村”活动开展模式

　　黄溪乡全面对接区“富民强村”活动，解决“断层”问题，把区上五大操作机制具体化，充实为“双五”对接模式。

　　第一个“五”：建立了五项刚性制度及其保障措施。一是双向选择制：对驻村工作采取乡（镇）干部和村干部双向选择，确定联系村。二是百分考评制：从改善民生、发展产业、壮大集体经济、转变干部作风、社会和谐稳定、党的建设六个方面记分；三是周评月结制：每周五对“富民强村”活动进行评比，每月进行小结；四是群众测评制：由联系的农户对帮扶的干部进行评判打分，作为奖惩依据；五是风险抵押制：对“富民强村”活动实行风险抵押。

　　第二个“五”：把干部“逼”下去的五项举措。一是大事民定，项目民选；二是创新机制，搭建平台；三是以奖代补，小额信贷，规模发展；四是以民为本，改善民生。对关系群众切身利益的项目民定，资金民筹，实物民管；五是支部带领，培育产业大户。把党小组建立在产业链上，发挥党员“三带”作用。

　　“专业合作社”带动，“富民强村”发展产业模式

　　东观镇马曾桥村红提葡萄专业合作社的带动，为农民在“富民强村”活动中发展产业搭建了平台。该专业合作社实行“六、三、一”的分配方式，即：销售利润的六成归经营者所有，三成作为种植农户第二次返利，一成为合作社积累资金，既帮助了农民快速致富，又壮大了集体经济。该合作社带动了高坪区东观镇、走马乡、马家乡、长乐镇、会龙镇等地213户农户从事红提葡萄种植，现已发展到500余亩，目前已把嘉陵区、顺庆区、仪陇县和巴中市的葡萄种植户联系起来，初步形成了跨行政区域的专业合作网络，带动了更大范围的农民快速致富。

　　“公司+农户”带动“富民强村”快速致富模式

　　以镇村干部“富民强村”活动为纽带的四川长龙林业有限公司实行的“公司+基地+农户”运作模式，目前已在龙门镇铁钱坝的4个村、17个组租地1600亩，建立了中华彩色速生杨示范基地、中华彩色速生杨苗木繁殖基地。计划投资5000万元进行林下综合开发示范片建设和旅游观光综合开发，现已完成投资600多万元，在基地规范化栽植中华彩色速生杨12万株，育苗300多万株，带动全区今年新栽杨树6.9万亩，500万株。带动农民致富，推动高坪杨树产业发展。

　　“承租倒包”加速土地流转，推动“富民强村”，加速区域发展模式

　　以乡镇村干部“富民强村”活动为动因的“承租倒包”的模式带动农民致富，打破了“户营”局限，适应规模化、社会化大生产，加速发展步伐，达到“富民强村”目标。为此，高坪区委、政府大力实施“回引”工程，鼓励打工仔回乡创业和引进外地业主到高坪区反租倒包土地，全力打造农业集约化经营中心，目前，全区已反租倒包土地4.5万亩，招引业主130户，其中投资在100万元以上的11户，1000万元以上的业主4个，新引进农业产业化项目12个，完成投入7000余万元（其中：农业重点项目业主投入达5000万元），示范带动农户3.2万户。

　　因地制宜、因情施策，分类联动的“富民强村”模式

　　在“富民强村”活动中，全区按照“城郊型、平坝型、山区型”确定了富有共性，具有个性的区、乡两级试点村（居）94个，其中区级试点村3个，即城郊型的白山沟村、平坝型的下徐村、山区型的走马岭村；乡镇、街道办自定试点村（居）91个。建成了优质花卉苗木基地1300亩、特种水产养殖1000亩、杨树基地6.9万亩、竹业基地12万亩、水果基地12万亩、发展订单蔬菜5万亩、百万只山羊基地、万头生猪养殖场。目前，“川东北竹海”已初具规模，富达竹业公司和“蜀北竹艺有限公司”生产的高强度覆膜板和竹工艺品畅销韩国、日本、东南亚等国家和地区。通过“富民强村”活动，产业发展，亮点纷呈，创建区以来的最好水平。

　　城乡互动把高坪推上了经济社会强势发展格局

　　高坪区“富民强村”活动，从体制和机制上有效解决了农村后税费时代的“断层”问题。

　　上访村长乐镇柳家沟村，通过开展“富民强村”活动从三个方面解除积弊：长乐镇农技站长杨定军下派该村兼任党支部书记，镇财政所干部代伟驻村帮户，半年时间就解决了问题。集资13万元修了1座石河堰，打55口抗旱饮用井，修建了110平方米教室，花98万元修建了1所省级标准式敬老院，并发展稻田养鱼200亩，栽植速生杨树500亩，发展葡萄200亩。广大群众心平气顺，发展产业，“断层”问题解决了，出现了生机勃勃的景象。

　　浸水乡在“富民强村”活动中，紧紧抓住关系民生的饮水、行路和沼气建设三个方面解决“断层”问题：该乡投资220万元，修建乡村公路42.53公里，全乡21个行政村的村道公路水泥化，彻底解决了行路难；打机井727口，建水窖27个，修建供水站6处，基本解决了全乡的人畜饮用水；建沼气池600多口，使农民用上了清洁能源。在此基础上形成了山羊、花卉、干果、蚕桑四大产业，其中仅山羊养殖一项，户平就可增收300元以上，基本解决了老百姓的增收问题。

　　由此，高坪区进而开展“机关干部进社区”、入居民户，了解居民想什么、盼什么等问题，解决了城市社区党群干群关系“断层”问题，畅通了干群联通渠道，促进了高坪社会和谐稳定。

　　“富民强村”活动中，高坪区3198名干部全部入农户进社区，结对帮扶联系18.45万户群众，其中农业户12.7万、城镇居户5.75万户。今年1-6月，全区改善民生项目700个,乡镇政府为民办实事1000件,同比增长70%；干部进村入户为民办实事3311件,同比增长95.3%；农业基础设施等总投入5000万元，同比增长60%。

　　高坪区城乡“断层”问题的解决，促进了城乡融和、构建了政通人和的局面。今年1-6月，到区上访与上年同比减少40.8%，到市上访减少77.8%，到省上访减少85.7%。群众主动向区委、区政府写感谢信11封，赠送锦旗17面，向乡镇和部门写感谢信200余封。曾因“吃水难、行路难，发展产业难”穷困潦倒的黄溪乡响水滩村三社村民陈素华，“富民强村”帮她家解决了“三难”（路、水、房）：公路修到家门口，吃上了自来水，改造了四间危房。这位82岁的老人拉着区委书记吴宗麟的手说：“‘富民强村’给我家做了许多好事，我要教育我的儿子、孙子跟共产党走。”

　　解决城乡“断层”问题，高坪区始终抓住了人的因素融和干群关系这个根本，探索出了新时期做好群众工作的有效方法，调动了多方面的积极因素，推动了高坪社会经济的全面发展，巩固了建党、执政、兴国的基础地位，构建了社会和谐，全区呈现出一片欣欣向荣的景象。今年1-6月，全区地方生产总值24.17亿元，同比增长15.5%；工业总产值完成42.31亿元，同比增长54.2%；工业利润总额完成10455万元，同比增加52%；入库税金4702万元，同比增长10%；农村投资7190万元，同比增加15%；农民人均现金收入2087元，同比增长22.4%；固定资产投资10.89亿元，同比增长54.1%；基本建设完成6.77亿元，同比增长74.9%。该区地方生产总值在南充市居第一位，工业销售收入全市排名第二，固定资产投资全市第二位，农民人均纯收入由全市的第九位上升到全市的第五位。